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La nuova legge toscana sulla cooperazione sociale

11 Gen La nuova legge toscana sulla cooperazione sociale

La legge regionale Toscana L. n. 58/2018 sulla cooperazione sociale rappresenta la declinazione della riforma del Terzo Settore a livello regionale. Difatti, ne ricalca per larga parte alcuni passaggi sostanziali importanti (riconoscimento del ruolo della cooperazione sociale; rilevanza dei percorsi di coprogrammazione e coprogettazione), innovando indubbiamente rispetto alla normativa abrogata L.R. 87/1997.
La L.R. 58/2018 è stata altresì l’occasione per adeguare la normativa interna al nuovo Codice Appalti, entrato in vigore nel 2016 a seguito delle Direttive CE del 2014.

L’approfondimento dedicherà particolare attenzione al rapporto tra la previsione contenuta nella legge regionale di una quota riservata di affidamenti per le coop sociali di tipo B in determinate procedure (Art. 15) e l’art. 112 Codice Appalti che si occupa dei c.d. Appalti Riservati. Dal confronto – come si vedrà – emerge la tendenza da parte del legislatore regionale a riconoscere importanti privilegi alle sole coop sociali di tipo B, pure in presenza di un panorama nazionale sempre più variegato ed ampio di enti del Terzo Settore dotati di medesima mission, analoghi elementi strutturali ed analoghe modalità imprenditoriali.
Data l’impossibilità, per ragioni di spazio, di un’indagine più ampia, qualora ci fosse interesse a riprendere ed approfondire ulteriormente l’argomento, è possibile contattare la mail della rete
segreteria@umanapersone.it

 

Sulla scia della riforma del Terzo Settore, la Regione Toscana ha adottato la L. n. 58/2018, recante norme per la cooperazione sociale, con la quale si è dato seguito all’abrogazione della previgente e oramai risalente L.R. n. 87/1997 e al contestuale adeguamento della normativa alla disciplina introdotta dal Codice del Terzo settore (D.Lgs. 117/2017) e dal Codice Appalti (D. Lgs. 50/2016).
Da un punto di vista strutturale, la nuova legge sulla cooperazione sociale ricalca per larga parte la precedente, ma reca altresì elementi di novità, che si apprezzano soprattutto sotto il profilo sostanziale. Da un lato, infatti, balzano subito in evidenza i c.d. Considerata, una sorta di Preambolo nel quale sono riportati intenti, intenzioni e principi ispiratori della normativa; dall’altro, poi, le norme relative alle modalità di erogazione dei servizi da parte delle cooperative sociali vengono condensate all’interno del Capo III, negli artt. dal 12 al 17. Per esigenze di spazio ci soffermeremo solo su una norma contenuta in questo Capo.

La legge riserva alle cooperative sociali un formale riconoscimento, prima assente, in quanto promotrici e titolari dello svolgimento di attività di utilità sociale; inoltre, sancisce per la prima volta un vero e proprio dovere di promozione di tali realtà in capo alle istituzioni regionali e locali, ossia un obbligo di attivazione per l’adozione di iniziative volte a tale scopo. Ciò nondimeno, si deve rilevare come l’attenzione del legislatore regionale sia particolarmente rivolta alla cooperazione c.d. di tipo B; emblematico il seguente passaggio “La Regione riconosce nel lavoro lo strumento principale per la definizione e l’affermazione dell’identità sociale dei soggetti svantaggiati e opera per favorire la valorizzazione nella collettività delle loro capacità. A questo fine valorizza l’importante ruolo della cooperazione sociale nelle politiche di inclusione socio-lavorativa delle persone svantaggiate…”.

Questa tendenza emerge in maniera ancora più evidente all’interno del sopra citato Capo III, dove si introduce una quota riservata di affidamenti relativi a servizi strumentali e ad alta intensità di manodopera alle sole cooperative sociali di tipo B (art. 15). In particolare, si tratta di una quota variabile dal 3% all’8%, riferibile al valore dei soli contratti sotto soglia comunitaria, che tuttavia può, o addirittura deve, essere riservata alle cooperative sociali di produzione e lavoro a seconda che la stazione appaltante sia, nel primo caso, un ente pubblico locale o un’azienda pubblica di servizi alla persona; nel secondo caso, la Regione, un ente da essa dipendente, azienda o altro ente del SSR.

Sotto questo profilo, è fondamentale dare una lettura comparata di questa norma e dell’art. 112 D.Lgs. 50/2016 (Codice Appalti), peraltro richiamato dalla clausola di salvaguardia “fermo restando quanto previsto dall’art. 112…”. L’ art. 112 consente alle stazioni appaltanti di riservare una quota di partecipazione alle procedure di appalto e di concessione, ovvero riservare l’esecuzione di lavori, ad operatori economici, tra cui anche cooperative sociali o loro consorzi, alle due seguenti condizioni alternative:

  1. a) che l’ente abbia come scopo principale l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate;
  2. b) che almeno il 30% dei lavoratori dei suddetti enti sia composto da lavoratori con disabilità o svantaggiati.

Ebbene, è evidente come i due requisiti, pur non essendo direttamente citati dall’art. 15 della legge regionale, siano tuttavia facilmente integrabili, atteso che è proprio la legge 381/1991 a richiederli a livello strutturale delle cooperative sociali di tipo B. Piuttosto è da notare:

  • che la nozione di “persone svantaggiate” richiamata dal Codice Appalti coincide con quella contenuta all’art. 4 della L. 381/1991, ma a livello europeo è stata offerta una nozione ben più ampia comprendente “qualsiasi persona appartenente ad una categoria che abbia difficoltà ad entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro”. Tra queste, le categorie di svantaggio ad oggi più ampie (come disoccupati di lungo periodo, disoccupati anziani, giovani in cerca di prima occupazione, rifugiati, ecc..) non sembra siano computabili ai fini del raggiungimento del 30% di svantaggiati negli appalti riservati, poiché non sono richiamati dall’art. 112 comma 2 del Codice Appalti. Pertanto, realtà diverse dalle cooperative sociali di tipo B, qualificabili come imprese sociali, nate a causa dei fenomeni di disagio socio-occupazionale, che non assumono dipendenti con le citate caratteristiche, ma che tuttavia svolgono servizi di supporto, avvio e sostegno all’occupazione di persone svantaggiate, potranno eventualmente partecipare agli appalti riservati solo integrando il primo requisito (scopo principale integrazione sociale e professionale)
  • che l’art. 112 non fa distinzione tra contratti sopra soglia e contratti sotto soglia, consentendo la partecipazione a tutti gli operatori economici che svolgano un’attività inerente con l’oggetto di gara e finanche consentendo la partecipazione a qualsiasi impresa inserisca al lavoro, grazie alla commessa, almeno il 30% di lavoratori svantaggiati; al contrario, l’art. 15 della legge regionale, si riferisce alle sole cooperative sociali di tipo B, limitando contestualmente l’ambito di applicazione alle sole procedure sotto soglia. Ora, non vi è dubbio che tale limitazione sia conforme alla normativa europea, atteso che nelle procedure sotto soglia il valore limitato dell’appalto è ritenuto indice presuntivo di conformità al principio di concorrenza; tuttavia, è altrettanto chiaro che ciò assegna un vantaggio assai rilevante alle cooperative sociali di tipo B, specifica tipologia di enti che fino alla Riforma del Terzo Settore rappresentavano un unicum sul panorama nazionale, ma che con l’entrata in vigore della riforma è destinata a confrontarsi con altre realtà private, giuridicamente differenti, ma ugualmente accomunate da medesime finalità e/o da medesime modalità imprenditoriali.

Le distanze si accorciano particolarmente se si pensa che sia il Codice del Terzo Settore (D.Lgs. 117/2017) che il decreto sull’Impresa Sociale (D.Lgs. 112/2017) elencano, tra le attività di interesse generale, anche i “servizi finalizzati all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro dei lavoratori e delle persone molto svantaggiate, persone svantaggiate o con disabilità” (come definite all’art. 2 c.4 del decreto Impresa Sociale) e, ancor di più, che quest’ultimo decreto richiede che l’impresa sociale impieghi alle sue dipendenze un numero di soggetti tra quelli indicati in misura non inferiore al 30% dei lavoratori. Su questo punto il legislatore regionale non dà alcun accenno di motivazione, limitandosi a richiamare in premessa la circostanza che il Codice del Terzo Settore fa salva la disciplina specifica delle Cooperative sociali, nonostante siano a pieno titolo enti del Terzo settore.

Il percorso di entrata a regime delle imprese sociali subirà certamente dei rallentamenti che dipendono dalle tempistiche necessarie all’adozione dei Decreti attuativi (primo fra tutti quello relativo alla istituzione del RUNTS – Registro Unico Nazionale) e delle alterne vicende politiche sia a livello nazionale che regionale; quando ciò accadrà però, a legislazione invariata, si dovrà verificare se e quale reazione avranno i sopra detti soggetti, che pur facendo, al pari delle cooperative sociali, parte del Terzo Settore, risultano destinatari di un trattamento differenziato sotto il profilo analizzato.

Altro profilo da considerare, connesso al rispetto della normativa comunitaria in materia di appalti sotto soglia, è quello della rotazione negli inviti e negli affidamenti (a seconda che si tratti di procedura negoziata o affidamento diretto), in modo da evitare il consolidarsi di rapporti solo con alcune imprese, favorendo la distribuzione delle opportunità tra tutti gli operatori economici idonei. L’art. 15 della legge regionale recita al comma 4: “Nelle procedure di affidamento dei contratti di cui al comma 1, per l’individuazione degli operatori economici, il principio di rotazione degli inviti può essere subordinato all’attuazione della finalità dell’inserimento lavorativo dei soggetti appartenenti alle categorie svantaggiate”.

Si tenga conto che a tal proposito le Linee Guida ANAC n. 4 (del marzo 2018 n. 206) dettano alle stazioni appaltanti un indirizzo molto stringente e rigoroso; infatti, il rispetto del principio di rotazione fa sì che l’affidamento ed il reinvito al contraente uscente abbiano carattere eccezionale e richiedano un onere motivazionale più stringente. In particolare – si legge nelle Linee Guida – www.codiceappalti.it/LINEE GUIDA/Art_36_comma7 -, “la stazione appaltante motiva tale scelta in considerazione della particolare struttura del mercato e della riscontrata effettiva assenza di alternative, tenuto altresì conto del grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale, della competitività del prezzo offerto, dell’aspettativa circa l’affidabilità dell’operatore economico e dell’idoneità a fornire prestazioni coerenti col livello economico e qualitativo atteso”. Si tratterà quindi di capire come le stazioni appaltanti bilanceranno concretamente i due interessi in gioco, ossia quello alla libera partecipazione degli operatori economici e quello alla tutela della finalità di inserimento lavorativo (si segnala a tal proposito la recente sentenza TAR Sardegna n. 492/2018).

Per concludere l’analisi sull’art. 15 (della L.R. 58/2018) e delineare lo statuto di favore di cui godono le cooperative sociali di tipo B in materia di appalti sotto soglia, si fa un breve cenno alla previsione di cui all’art. 5 L. 381/1991 rubricata “Convenzioni”. La norma consente alle stazioni appaltanti di stipulare, in deroga al Codice Appalti, convenzioni alle seguenti condizioni:

  • che l’ente convenzionato sia una cooperativa sociale di tipo B iscritta all’albo;
  • che la fornitura richiesta abbia ad oggetto beni /servizi diversi da quelli socio sanitari ed educativi;
  • che il valore della convenzione non superi la soglia di rilevanza comunitaria;
  • che lo scopo della convenzione sia quello di creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate di cui all’art. 4 della medesima legge.

Pertanto, il meccanismo del convenzionamento diretto, introdotto in tempi piuttosto risalenti, presenta tre profili da rivedere alla luce delle recenti novità normative.

In primo luogo, la norma va coordinata con l’art. 56 Codice Terzo Settore, il quale consente alle pubbliche amministrazioni di stipulare con gli enti tipizzati (ODV e APS) iscritti da almeno 6 mesi al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore, convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, tra i quali compaiono all’art. 5 c. 1 lett. p) anche i servizi di inserimento/reinserimento lavorativo di disabili, persone svantaggiate e lavoratori svantaggiati. Una tale apertura registra evidentemente la tendenza a superare il risalente orientamento che assegnava all’art. 5 carattere assolutamente eccezionale e derogatorio; e non è da escludere che questo approccio non possa in futuro trovare ulteriore seguito anche rispetto ad altre tipologie di enti del Terzo settore, in virtù di un criterio finalistico e di un principio di parità di trattamento.

In secondo luogo, anche la limitazione legate all’oggetto della fornitura, che nell’art. 5 deve essere diverso dai servizi socio-sanitari ed educativi, viene superato dalla nozione ampia di “attività o servizi di interesse generale”, ben tesa a ricomprendere anche i servizi socio-sanitari ed educativi, fermo restando che questo non determina allo stato un’estensione della norma alle Cooperative sociali di tipo A, giuridicamente diverse dalle ODV e dalle APS.

In terzo luogo, c’è da rilevare come la nozione di “persone svantaggiate”, che la norma riempie di contenuto mediante rinvio all’art. 4 della medesima legge, debba essere, per esigenze di coerenza, ampliato nei contenuti, assorbendo la più ampia nozione di origine comunitaria sopra citata e per larga parte recepita all’art. 2 comma 4 decreto impresa sociale.

A cura di Gianna Vignani,
UP Umana Persone