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La continuità tra offerta pubblica e offerta privata: alcune considerazioni introduttive

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16 Ott La continuità tra offerta pubblica e offerta privata: alcune considerazioni introduttive

Per introdurre in maniera semplice la questione molto complessa della continuità tra offerta pubblica e offerta privata di servizi socio-sanitari e assistenziali, partiamo dalla tradizionale ripartizione dei settori socio-economici: Stato, Società e Mercato.

Al di là dei dibattiti politici e delle proposte di modifica mai realizzate, non vi è dubbio che il settore della sanità, da intendersi come il complesso apparato volto ad erogare prestazioni rispondenti ai bisogni sanitari e assistenziali dei cittadini, sia demandato, per espressa previsione costituzionale (art. 117 Cost.), alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.

Nel modello tradizionale, il settore della sanità vede coinvolti a pieno titolo anche operatori privati, per lo più di carattere non profit, tradizionalmente collocati nel cd Terzo Settore (Società). La fisionomia che questi soggetti hanno assunto negli anni nell’ambito del modello tradizionale, è strettamente legata agli schemi di relazione con cui pubblico e privato si sono rapportati in questi anni: da un lato, lo schema della procedura ad evidenza pubblica e del rapporto di carattere convenzionale, siglato a seguito di un’aggiudicazione pubblica; dall’altro, lo schema duplice dell’autorizzazione sanitaria ed accreditamento istituzionale. Questo modello tradizionale vedeva infine fortemente ridotto il peso del privato for profit, presente solo in settori altamente specialistici, come tali bisognosi di ingenti investimenti economico-finanziari ma, allo stesso tempo, anche ampiamente remunerativi.

Guardando quindi ai suddetti schemi di relazione tradizionali (convenzione pubblica e accreditamento istituzionale), si è assistito ad una dilatazione dei confini del settore Stato.

In altri termini, la pervasività dello Stato ha reso il privato non profit alla stregua di un proprio prolungamento, determinando un progressivo adeguamento della struttura organizzativa e delle strategie aziendali di questi enti ai requisiti richiesti nei bandi ovvero agli standard quanti-qualitativi richiesti per l’accreditamento.

Questo stesso fenomeno di assorbimento è dimostrato anche dalla percezione che il comune cittadino ha quando si rapporta all’ente privato che eroga servizi in convenzione o accreditamento. E questo paradossalmente accade nonostante ci sia una rilevante differenza tra tali forme di relazione, atteso che l’erogazione di servizi in convenzione, si svolge, sebbene al termine di una gara ad evidenza pubblica, sulla base delle regole privatistiche, per cui l’ente convenzionato vende prestazioni (che hanno come beneficiario il cittadino ed acquirente l’ente pubblico), mentre nel caso dell’accreditamento, l’ente privato eroga prestazioni in nome dell’ente pubblico, soggiacendo alle medesime regole pubblicistiche che valgono per quest’ultimo.

Tale differenza è stata di fatto neutralizzata dalla suddetta logica di adeguamento degli enti privati alle esigenze e richieste degli enti pubblici, facendolo diventare interlocutore unico ed esclusivo per l’utente privato.

Queste riflessioni sono determinanti per comprendere il punto di partenza del ragionamento; infatti, parlare di continuità nell’offerta proveniente da soggetti diversi porta a rimettere a fuoco il tema del recupero da parte dell’ente privato di un profilo identitario autonomo e distinto rispetto a quello dell’ente pubblico; porta a ripensare prima di tutto i confini della continuità, da intendere non come sovrapposizione -ontologicamente sbagliata oltre che economicamente sconveniente- , non come sostituzione -giuridicamente illegittima-, ma come integrazione.

A dare un’accelerazione significativa alla riflessione è intervenuta la recente riforma del Terzo Settore, entrata in vigore con D.Lgs. 117/2017 e s.m.

Infatti, il significato politico ed istituzionale di questa riforma è evidentemente quello di offrire riconoscimento, almeno sul piano formale, ed autonoma dignità concettuale ad un sistema prima conosciuto solo in via di prassi.

Ma al di là di questo sigillo meramente formale, il significato più rilevante della riforma è quello di offrire agli enti che ne fanno parte una epocale chance di ripensamento della propria identità offuscata e di recupero di una visione strategica, nella prospettiva di sdoganamento ed emancipazione dalle logiche assorbenti dello stato apparato.

E ciò proprio al fine di ricostruire rapporti davvero finalizzati all’integrazione, intesa come valorizzazione e giustapposizione delle migliori capacità ed esperienze esistenti, nel rispetto della diversità, in un rapporto di continuità temporale che riesca a sopportare il peso dei cambiamenti socio-economico-demografici in atto.

Un primo passo verso il ripensamento delle logiche e dei rapporti tra enti pubblici e privati è contenuto all’art. 55 del CTS, contenuto nel Capo VII dedicato proprio ai rapporti con gli enti pubblici e rubricato “Coinvolgimento degli enti del Terzo Settore”. L’articolo, che ha già cominciato a sollevare non poche problematiche interpretative, recita: “1. In attuazione dei principi di sussidiarietà’, cooperazione, efficacia, efficienza ed   economicità,   omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità’ dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività di cui all’articolo 5, assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo   settore,   attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle norme che disciplinano specifici procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione sociale di zona.

  1. La co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine   necessari,   delle   modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili.
  2. La co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione di cui comma 2.  
  3. Ai fini di cui al comma 3, l’individuazione degli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei   principi   di   trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento,   previa definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente, degli obiettivi generali e specifici dell’intervento, della durata e delle caratteristiche essenziali dello stesso nonché dei criteri e delle modalità per l’individuazione degli enti partner.

In ultimo, occorre riferire in relazione ad un altro importante fenomeno che la riforma del Terzo Settore rafforza, in quanto già normativamente riconosciuto dal 2006, ossia quello della ibridazione tra forme giuridiche tradizionalmente profit – come quelle del V Libro del Codice Civile – e forme giuridiche tradizionalmente non profit – come quelle del I Libro del Codice Civile -.

Oltre al superamento del dogma della tipicità come fenomeno da indagare in sede giuridica, questa contaminazione sembra favorire un fenomeno opposto a quello a cui si è assistito in questi anni, vale a dire uno scivolamento del settore Società verso il settore Mercato, configurando un macro-sistema composito, ma unitario dal quale rimane fuori soltanto il privato economico che persegue finalità egoistico-utilitaristiche e che mira al fine lucrativo.

Quindi, in conclusione, il Terzo settore non è più categoria residuale, ma categoria primaria, con elementi strutturali propri e ispirata a finalità altrettanto proprie. In disparte le problematiche ed i dibattiti che sorgeranno sulla disciplina applicabile e che sono figlie di un retaggio antico, statualista e sovranista, sul modo di intendere i rapporti pubblico-privati, non vi è dubbio che la riforma abbia innescato (da vedere se irreversibilmente) un percorso di recupero identitario per tutti i soggetti che ne fanno parte, percorso che sta alla base del ripensamento dei rapporti che i futuri modelli di servizio dovranno recepire per far fronte alle sfide già attuali di cambiamento. Per dirla in sintesi: “prima del saper fare, il saper essere”.

A cura di Gianna Vignani
Umana Persone