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La co-progettazione: non un fine ma un mezzo

progetto

11 Mar La co-progettazione: non un fine ma un mezzo

Molti si ricorderanno il film “A beautiful mind”, che racconta la storia del matematico statunitense John Nash. Nel film vengono raccontate la genialità di quest’uomo e le difficoltà di mantenere la lucidità, nonostante la grave malattia psichiatrica che lo colpì. Oltre alla persona, il film restituisce anche il pensiero di Nash, condensato nella sua più famosa teoria che lo ha portato a vincere il Nobel nel 1994, ossia la cosiddetta Teoria dei Giochi, una teoria che nei suoi pochi anni di vita ha ridefinito le fondamentali logiche di aggregazione e disgregazione dei sistemi sociali.

La cito perché questa teoria moderna e quantomai all’avanguardia, mi pare possa rappresentare un faro di riferimento nell’ambito della discussione che infiamma in relazione agli strumenti deputati a regolare i rapporti tra enti del terzo settore e pubblica amministrazione (art. 55 D.Lgs. 117/2017), in particolar modo, la co-progettazione.

Nella sostanza, la Teoria dei giochi si fonda sulla fondamentale distinzione tra relazioni cooperative e relazioni competitive: le prime, caratterizzate dal fatto che due o più soggetti perseguono un risultato comune e si fanno portatori di interessi omogenei; di converso, le seconde, vedono i soggetti coinvolti proiettati verso obiettivi contrapposti, nonché titolari di interessi diversi, spesso confliggenti.

La scelta di impostare la relazione in maniera cooperativa o competitiva dipende da quale delle due soluzioni consente a ciascuna parte di ottenere il maggior grado di soddisfazione possibile, al punto che soggetti portatori di interessi contrapposti potrebbero decidere, per convenienza reciproca, di instaurare un rapporto collaborativo e, viceversa, soggetti portatori di interessi omogenei, ritenere maggiormente soddisfacente agire in maniera competitiva.

A ben vedere, nel contesto di riferimento abbiamo, da un lato, l’ente pubblico che è preposto alla salvaguardia dell’interesse pubblico, di cui si fa altresì portatore; dall’altro, gli enti privati, ETS o meno, che svolgono attività di interesse generale e perseguono finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale; da un altro, ancora, gli enti privati che non perseguono tali finalità, ma mirano al soddisfacimento esclusivo di interessi egoistici, comunemente detti enti profit.

Dando per buona questa categorizzazione (che sarebbe comunque da approfondire visto che un’attività di interesse generale può anche essere svolta in modo tale da escludere qualsiasi finalità altruistica – ad esempio, per quanto riguarda le attività ludico-sportive, si pensi ad un club sportivo privato, rispetto ad una società dilettantistica che opera per l’inclusione ed il recupero giovanile -), possiamo sostanzialmente assimilare/sovrapporre l’interesse pubblico perseguito dalla pubblica amministrazione all’utilità sociale perseguita da certi enti privati, di modo che si individuano due principali poli di interesse.

A questo punto il quesito che dobbiamo porci è se la PA trovi più vantaggioso per il soddisfacimento dell’interesse pubblico ricorrere ad una modalità di relazione collaborativa, ad esempio sotto forma di procedura di co-progettazione, con gli enti fornitori, ovvero competitiva, come una ordinaria gara di appalto.

Bisognerebbe, in altri termini, ribaltare il ragionamento per evitare di incappare nell’errore di confondere la causa con l’effetto, ossia: la scelta di co-progettare o indire una procedura di gara non è – o meglio, non dovrebbe essere – il punto di partenza del ragionamento, bensì il punto di arrivo. Infatti, da un punto di vista logico la scelta dello strumento da utilizzare dipende dall’obiettivo da raggiungere e non viceversa.

Questo ci consente di chiarire bene in che rapporto stanno co-progettazione ed interesse pubblico: il primo non è altro che uno strumento, un modo, una forma di relazione, una delle tante, astrattamente instaurabili tra privati e pubblica amministrazione. Al contrario, l’interesse pubblico è il fine ultimo che governa ed orienta le determinazioni delle pubbliche amministrazioni e questo permane indipendentemente da come lo si intenda concretamente soddisfare.

L’impressione raccolta nel partecipare a dibattiti pubblici e a tavoli di lavoro sul tema è che probabilmente l’ostacolo maggiore da superare per affrontare in maniera costruttiva il dibattito relativo alla co-progettazione, tolte le problematiche di carattere tecnico-giuridico, è quello della tendenza ad assumere un approccio ideologico. Al contrario, a parere di chi scrive, l’unico modo per far sì che di tale strumento non venga fatto un uso distorto è quello di adottare un criterio scientifico.

Eppure nei contesti pubblici è molto raro trovare interlocutori che assumano rispetto a questa tematica un atteggiamento neutrale, mentre assai frequente è la tendenza a farne il vessillo per una battaglia idologico-politica.

Il rischio derivante da questa situazione di incertezza normativa ed interpretativa è che le pubbliche amministrazioni tenderanno ad assumere un atteggiamento difensivo, come di fatto sta già accadendo, bloccando le procedure già avviate di co-progettazione ed astenendosi dall’indirne di nuove, anche in contesti in cui, di fatto, tale forma di relazione era attiva da anni.

Non dovrebbe quindi esserci posto per un’ideologia totalmente e acriticamente pro o contro le forme collaborative di relazione tra enti di terzo settore e pubblica amministrazione; sarebbe, al contrario, razionale ed utile criterio di orientamento per gli enti pubblici quello di effettuare una valutazione comparativa di costi-benefici derivanti dall’instaurare l’una o l’altra forma di relazione, sempre in funzione del perseguimento dell’interesse pubblico alla cui tutela sono preposti.

Analizzando meglio gli schemi operativi di appalto e co-progettazione, come espressione massima di relazione competitiva, l’uno, e collaborativa, l’altra, balza evidente agli occhi una fondamentale differenza nel momento della percezione del bisogno, che è fattore determinante soprattutto nell’ottica della prevenzione e adeguamento celere ai fenomeni sociali di larghissima scala che stanno coinvolgendo tutti i paesi europei negli ultimi anni oppure nell’ottica di una sussidiarietà effettiva anche in ambiti territoriali circoscritti. Inoltre, mentre il bando di gara consiste in linea generale in una risposta unilateralmente confezionata dalla stazione appaltante rispetto ad un bisogno spesso rilevato in via indiretta (attraverso statistiche, report, indagini a campione), la procedura di co-progettazione offre una risposta concertata e condivisa ad un bisogno rilevato in via diretta da coloro che operano sul territorio e che partecipano ai tavoli di lavoro.

Tutto questo per dire che l’opzione metodologica deve innanzitutto tener conto delle variabili legate al risultato che si intende raggiungere ed in questo senso appalto e co-programmazione presentano oggettivamente caratteristiche differenti. Basti pensare, ad esempio, alle altrettanto oggettive difficoltà operative che qualunque procedura di co-progettazione pone in termini di tempistiche e di risorse impiegate, rispetto alle gare in cui, a fronte di tempistiche più celeri, aumenta il rischio di impugnazioni e ricorsi giurisdizionali.

In questo senso, rispetto alla co-progettazione avranno un peso determinante gli interventi normativi volti a regolare i profili applicativi dell’istituto (da questo punto di vista, è emersa da più parti la volontà della Regione Toscana di procedere all’approvazione di una legge regionale sulla co-progettazione, ma – ancora una volta- è auspicabile che non si limiti ad essere il precipitato di una petizione di principio politico, bensì un paradigma chiaro ed utile per supportare gli operatori nell’affrontare la delicata fase transitoria in atto).

Per concludere sul punto, una proposta operativa potrebbe essere la seguente: tentare di applicare la valutazione di impatto alle procedure di appalto e di co-programmazione, misurando quale effetto producono sulla collettività beneficiaria degli interventi le due forme di relazione, a parità di servizio erogato e di interesse pubblico perseguito.

A ben vedere, gli enti pubblici, che sono i primi a richiedere ai privati fornitori/erogatori di servizi di effettuare la valutazione di impatto, potrebbero sfruttare questo strumento anche internamente per meglio orientare e motivare le loro determinazioni, assumendo altresì maggiore legittimazione ed accountability.

A cura di Gianna Vignani, UP Umana Persone